人類城市史和古今中外的城市治理實踐表明，高水平的公共安全是一個國家、一座城市人民最基本的民生，是吸引投資、集聚人才、經(jīng)濟(jì)繁華、文明延續(xù)的主要底氣，更是提升能級和核心競爭力的關(guān)鍵。處于百年未有之大變局的當(dāng)今世界進(jìn)入新的動蕩變革期，不穩(wěn)定性不確定性明顯上升。當(dāng)前和今后一個時期是我國各類矛盾和風(fēng)險易發(fā)期，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多。正確處理發(fā)展和安全之間關(guān)系，實現(xiàn)高水平安全和高質(zhì)量發(fā)展良性互動，是中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要基礎(chǔ)和根本保障。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》聚焦建設(shè)更高水平平安中國，提出“健全重大突發(fā)公共事件處置保障體系，推動公共安全治理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，完善極端條件下城市運(yùn)行保障和應(yīng)急管理體系”。這是對公共安全治理模式的整體性重構(gòu)，為全面提升城市公共安全治理水平指明了進(jìn)一步深化改革的方向。如何真正從未雨綢繆、防患于未然的高度出發(fā)，進(jìn)一步深化改革，建立健全防早防小的事前預(yù)防型治理制度和機(jī)制，探索形成具有中國特色的預(yù)期治理新范式，是一個具有重大意義和深遠(yuǎn)影響的戰(zhàn)略議題。

一、事后被動防御型治理：城市公共安全傳統(tǒng)治理模式的弊端和不足

在危機(jī)管理中，除了像地震、極端天氣等人類無法有效預(yù)測、無法控制的重大危機(jī)外，一般而言，發(fā)現(xiàn)在先、預(yù)防在早，把有可能引發(fā)重大災(zāi)難事故的小隱患、小風(fēng)險，在成災(zāi)前能夠被及時發(fā)覺并消滅在萌芽中，做到防未發(fā)、治未病，是危機(jī)治理的最高境界，也是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低成本、高質(zhì)量發(fā)展的主要路徑。近年來國內(nèi)外大城市危機(jī)管理的實踐表明，雖然包括上海在內(nèi)的諸多城市，都普遍重視圍繞不確定性風(fēng)險開展積極的預(yù)防治理（如2024年9月上海以充分的準(zhǔn)備工作成功應(yīng)對了建國75年來登陸上海的最強(qiáng)臺風(fēng)“貝碧嘉”），但實際上，現(xiàn)實中依然存在諸如電動自行車火災(zāi)、居民自建房倒塌、危險化學(xué)品爆炸、天然氣爆炸、礦難等公共安全災(zāi)難，因治理體制固有的弊端和不足，大多城市無奈走向事后被動型治理，即只有自己轄區(qū)或別的地方發(fā)生了同類安全事故以后，才引起政府重視并進(jìn)行運(yùn)動式治理，避免此類事件發(fā)生。事后被動式治理是一種典型的“亡羊補(bǔ)牢”舉措，是重大危機(jī)發(fā)生后，政府被動狀態(tài)下的一種主動治理行為，盡管有一定價值，但也存在許多固有的弊端和不足。主要表現(xiàn)在四個方面：

一是，風(fēng)險認(rèn)知“跟不上”，準(zhǔn)備性不足。例如2022年以來的每個夏天，全球絕大多數(shù)國家或城市經(jīng)受了極端高溫災(zāi)難，對經(jīng)濟(jì)增長、生命財產(chǎn)等造成了巨大損失，但有研究表明，大多數(shù)人普遍對極端高溫缺乏正確認(rèn)識，很多人并不認(rèn)為高溫是一種災(zāi)害，沒有引起人們應(yīng)有的重視，世界范圍內(nèi)諸多城市政府應(yīng)對極端天氣災(zāi)害的實踐充分表明，政府對此普遍存在準(zhǔn)備不足的問題。國內(nèi)如2021年7月20日發(fā)生的鄭州特大暴雨，當(dāng)?shù)卣腿藗儗庀箢A(yù)警的忽視，導(dǎo)致?lián)p失慘重。

二是，安全隱患“看不見”，預(yù)見性不足。大城市或超大城市作為一架巨大而復(fù)雜的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)器，地上建筑（高層建筑、老舊小區(qū)、大型商超、橋梁設(shè)施、電梯等）、地下空間（地鐵網(wǎng)絡(luò)、地下管網(wǎng)、地下停車場等）、網(wǎng)絡(luò)空間（社交網(wǎng)絡(luò)、媒體平臺、人工智能等）、多要素流動集聚（大客流、交通工具、火車站、飛機(jī)場、數(shù)據(jù)中心等）等構(gòu)成了城市運(yùn)行的基本時空框架，這些多元空間也是大量風(fēng)險隱患存在抑或小隱患不斷積聚放大引發(fā)重大事故的地方。但現(xiàn)實治理中，囿于政府治理人手不足、相關(guān)利益者參與不足、風(fēng)險感知監(jiān)測能力有限等原因，政府主管部門實際上“看不見”風(fēng)險，無法預(yù)見可能會發(fā)生風(fēng)險的地點和類型，預(yù)見性治理也就無從談起。

三是，安全事故“想不到”，科學(xué)性不夠。這表明，一些安全事故或危機(jī)的發(fā)生，是一種小概率事件的“意外”發(fā)生，對當(dāng)事單位或政府治理而言，實際上是對風(fēng)險隱患缺乏科學(xué)判斷或規(guī)范評估、“想不到”或“沒想到”的結(jié)果。例如2024年10月12日，濰坊某有限公司發(fā)生的氣體中毒事故，造成7人死亡，4人受傷，這看似是一起“沒想到”的典型安全事故，實質(zhì)上則是當(dāng)事企業(yè)對有限空間“先通風(fēng)、再檢測、后作業(yè)”基本要求的反科學(xué)違規(guī)行為導(dǎo)致的結(jié)果。還比如早在2014年江蘇昆山某公司發(fā)生的特大鋁粉塵爆炸事故，也是一起因人們對鋁粉性質(zhì)缺乏科學(xué)認(rèn)知而引發(fā)的“意外”事故。

四是，安全數(shù)據(jù)“不關(guān)聯(lián)”，整體性不足。萬事萬物之間總是相互關(guān)聯(lián)的，各種不確定性風(fēng)險和災(zāi)害的預(yù)防，離不開多個相關(guān)部門之間的互動和配合，尤其是對多源隱患信息的關(guān)聯(lián)共享與整體性分析，是事前預(yù)防治理的關(guān)鍵。而事后被動治理的一個顯著缺陷，恰恰在于多個部門之間事前對隱患數(shù)據(jù)、安全信息缺乏必要的共享溝通，更缺乏多源頭、結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性分析，難以對可能發(fā)生的災(zāi)害做出全局性、整體性評判，降低了整體治理效能。

二、預(yù)期治理：超大城市公共安全事前預(yù)防型治理的戰(zhàn)略選擇

上海作為一座擁有2400萬人口的超大城市，巨型規(guī)模特有的城市復(fù)雜結(jié)構(gòu)和國際大都市性質(zhì)，使城市面臨著公共安全、社會安全、網(wǎng)絡(luò)安全等更大挑戰(zhàn)。針對極端天氣、重大傳染病、網(wǎng)絡(luò)攻擊等不確定性風(fēng)險，如何進(jìn)一步汲取國內(nèi)外城市經(jīng)驗和教訓(xùn)，深化改革和創(chuàng)新城市安全風(fēng)險管理制度，切實建立健全預(yù)防為主、防微杜漸的超大城市公共安全事前預(yù)防治理新模式，是全面推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)的重要任務(wù)和根本保證。對此，近年來國際上興起的“預(yù)期治理”（中國古人的“防患于未然”智慧）具有一定的借鑒價值。預(yù)期治理是一種針對技術(shù)風(fēng)險（人工智能、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、生物科技等）的前瞻性治理方法，主要是指在技術(shù)發(fā)展和社會變革中，通過預(yù)見、集成和公眾參與的基本方法，當(dāng)下預(yù)先采取行動管理不確定性和風(fēng)險、進(jìn)而塑造安全未來的一種能力和行動。預(yù)見性、參與性、整合性、主動性是預(yù)期治理的基本特點?；诖?，對上海加快超大城市公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，提出如下改革策略：

一是，進(jìn)一步健全完善不確定性風(fēng)險危機(jī)的準(zhǔn)備機(jī)制，提高治理的預(yù)見性。2019年年末以來的全球新冠疫情和近幾年頻發(fā)高發(fā)的極端天氣災(zāi)害，顯示了其作為全球不確定性事件的安全治理困境，也揭示了政府對不可預(yù)測、不可計算風(fēng)險做好充分準(zhǔn)備的極端重要性。針對上述危機(jī)或風(fēng)險，政府和民眾先要從思想上給予高度重視，通過與世界科學(xué)界的緊密合作，開展大跨度、長時段的巨災(zāi)情境仿真模擬研究，針對有可能發(fā)生的重大風(fēng)險或危機(jī)事件，以“時時放心不下”的使命擔(dān)當(dāng)，健全政府、市場、社會的共建共治機(jī)制，時刻做好物資、服務(wù)、設(shè)施、通信等全方位的準(zhǔn)備，寧可“備而不用”，萬萬不可“用而無備”。一旦發(fā)生，打好有準(zhǔn)備之仗，盡可能降低人民群眾的生命和財產(chǎn)損失。

二是，進(jìn)一步健全數(shù)字賦能的風(fēng)險隱患發(fā)現(xiàn)識別機(jī)制，提高治理的精準(zhǔn)性。在公共安全治理中，假若治理主體能做到對安全隱患“看得見、想得到、能認(rèn)知、能識別”的話，才會真正實現(xiàn)“防微杜漸、防患于未然”，從源頭上把風(fēng)險隱患消滅在萌芽中。這方面上海已形成了一定的經(jīng)驗和優(yōu)勢。下一步，要在“一網(wǎng)統(tǒng)管”框架基礎(chǔ)上，持續(xù)加大科技投入，充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢，對城市交通樞紐、地下管網(wǎng)、高層建筑、地下空間、電梯設(shè)施、橋梁隧道、建設(shè)工地、化工園區(qū)、城市綜合體等重點部位或領(lǐng)域，布設(shè)高精度數(shù)字感知和傳輸設(shè)備，拓展數(shù)字治理場景，建立全市統(tǒng)一、數(shù)據(jù)整合、全球領(lǐng)先、有效管用的風(fēng)險數(shù)字化動態(tài)感知監(jiān)測平臺及體系，力爭讓人眼“看不見”的風(fēng)險隱患“無處藏身”、被自動感知、被自動預(yù)警并得到智能化快速精準(zhǔn)處置。同時，以生產(chǎn)單位為重點，推動全域、全員開展安全知識的深度學(xué)習(xí)，建立嚴(yán)格的安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，確保各項安全行動的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化，避免“想不到”災(zāi)害的發(fā)生。

三是，進(jìn)一步健全完善多元利益行動者有效參與機(jī)制，提高治理的社會性。當(dāng)前，預(yù)期治理的實踐多是針對新興技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險的防范，強(qiáng)調(diào)讓不同學(xué)科研究人員與產(chǎn)業(yè)、政府、社區(qū)及公眾進(jìn)行互動，在技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化為實際應(yīng)用之前，提高全社會應(yīng)對技術(shù)意外后果和風(fēng)險的能力。超大城市要借助這一嶄新治理理念，結(jié)合現(xiàn)實發(fā)展和未來趨勢，圍繞城市發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、政策創(chuàng)新、地緣格局、氣候變化等可能引發(fā)不確定性風(fēng)險的相關(guān)議題，建構(gòu)跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的全民參與機(jī)制，搭建民眾大討論、大參與的新型平臺和載體，借助群眾智慧對城市尚未發(fā)生的重大潛在風(fēng)險進(jìn)行集體預(yù)見、達(dá)成共識，從而提前部署更有效、更具針對性的預(yù)防措施，引導(dǎo)全體行動者和利益相關(guān)者自覺行動、集體協(xié)同，實現(xiàn)城市未來危機(jī)風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早防范的主動型治理。

四是，進(jìn)一步健全多部門間協(xié)同聯(lián)動的跨界治理機(jī)制，提高治理的整體性。伴隨著城市危機(jī)風(fēng)險更加顯著的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性特點，不管是危機(jī)風(fēng)險的事前準(zhǔn)備及事中響應(yīng)，還是事后的恢復(fù)重建，安全治理都需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府治理工作的系統(tǒng)性和整體性，任何孤立的治理主體和治理措施所起的作用都是局部或片面的，都不可能全面解決超大城市面臨的不確定風(fēng)險的系統(tǒng)性問題。這決定了旨在消除不確定性風(fēng)險的預(yù)期治理實踐中，要以持續(xù)提高事前預(yù)防能力、增強(qiáng)城市公共安全為目標(biāo)，一方面，要建立健全政府、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、民眾、科研、社會等多主體、多領(lǐng)域之間的跨界分工與合作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮每類行動主體在預(yù)防治理中的功能和作用；另一方面，要持續(xù)完善與城市不確定性風(fēng)險預(yù)防有關(guān)的所有政府部門之間的跨部門聯(lián)動共治機(jī)制，整合共享當(dāng)下所有可以利用的資源，高效能開展集體行動，共同消除各類潛在的安全隱患，共同塑造更具安全、韌性、宜居的城市生活生產(chǎn)環(huán)境。

來源：上觀新聞，2024-11-21

作者：陶希東，上海社科院智庫研究中心研究員