日前，國家醫(yī)療保障局黨組成員、副局長李滔帶隊(duì)赴江蘇省南京市、南通市調(diào)研長期護(hù)理保險(xiǎn)工作，提出堅(jiān)定不移擴(kuò)大長期護(hù)理保險(xiǎn)制度覆蓋面，推進(jìn)具有中國特色的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度建立。
截至2023年底，我國60歲及以上的老人達(dá)到了2.97億，占總?cè)丝诘?1.1%，65歲及以上的老年人口2.17億，占總?cè)丝诘?5.4%。我國社會(huì)老齡化程度加深，失能老年人照護(hù)是養(yǎng)老服務(wù)的重要內(nèi)容。長護(hù)險(xiǎn)是為失能人群提供護(hù)理服務(wù)或資金保障的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，正發(fā)揮著日益重要的作用。2016年起，我國啟動(dòng)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，2020年進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，目前已在49個(gè)試點(diǎn)城市逐步推廣。
圍繞我國養(yǎng)老實(shí)踐、長護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)等話題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道采訪了上海社會(huì)科學(xué)院信息研究所長江經(jīng)濟(jì)帶研究室主任研究員楊昕，在她看來，失能老人照護(hù)的確是我國老齡化進(jìn)程中的難題之一。長護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)各地特色探索不一，這項(xiàng)政策的碎片化情況較為嚴(yán)重，為今后的擴(kuò)面等帶來障礙。因此，在推進(jìn)建立的過程中，一方面要盡可能從現(xiàn)有的各地模式中提煉出共性，且需提前留有政策接口；另一方面也要賦予地方政府一定的自主權(quán)力，避免因一刀切帶來的不適。
“隨著我國老齡化、高齡化程度的加深，長期護(hù)理保險(xiǎn)的重要性會(huì)上升，因而制度設(shè)計(jì)需從長期、連續(xù)、可調(diào)等角度考慮，且要加強(qiáng)社保、民政、衛(wèi)健、財(cái)政等部門的協(xié)作?！?/span>楊昕說。
養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、資源配置問題是關(guān)鍵
《21世紀(jì)》：隨著我國社會(huì)老齡化程度加深，我國在解決超大規(guī)模老年人口養(yǎng)老服務(wù)過程中，還有哪些緊迫的理論難題？
楊昕：理論方面亟需厘清的是，區(qū)分老年的閾值應(yīng)該是靜態(tài)的還是動(dòng)態(tài)的。目前，全世界對(duì)老年人的劃分有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)是65歲及以上，這是聯(lián)合國在1956年時(shí)提出的；另一個(gè)是60歲及以上，這是聯(lián)合國在1982年提出的。
在1956年，全世界人口的平均預(yù)期壽命為50歲，發(fā)達(dá)國家也不過67歲，我國僅45歲。而到2023年時(shí)，全世界人口的平均預(yù)期壽命已經(jīng)達(dá)到73.2歲，發(fā)達(dá)國家79.9歲，我國達(dá)到78歲。隨著人類壽命的不斷延長，同樣65歲的人在1956年和2023年的健康狀況有很大不同，再加上教育年限增長，人的各生命階段的劃分其實(shí)是在不斷變化的。
在這種變化趨勢(shì)下，老年人口的起始年齡應(yīng)該繼續(xù)保持不變還是應(yīng)該有所調(diào)整，關(guān)系到對(duì)國家人口老齡化程度、發(fā)展速度等判斷的準(zhǔn)確性，是合理配置養(yǎng)老資源、提供養(yǎng)老服務(wù)、完善退休和社會(huì)保障制度，乃至發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)等一系列政府行為的前提和基礎(chǔ)。
《21世紀(jì)》：具體到我國養(yǎng)老實(shí)踐方面的難題有哪些？
楊昕：實(shí)踐方面可能需要弄清楚兩個(gè)問題，一是養(yǎng)老服務(wù)是為了讓老年人延長積極參與社會(huì)生活的時(shí)間，還是僅把他們作為照料對(duì)象提供照料服務(wù)；二是養(yǎng)老服務(wù)資源配置的基礎(chǔ)是否面向所有60歲以上或65歲以上的老年人。
對(duì)第一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容問題，涉及積極老齡化的概念。積極老齡化是世界衛(wèi)生組織提出的，它強(qiáng)調(diào)讓人們認(rèn)識(shí)到自己在各方面的潛能，并按照自己的需求、愿望和能力盡可能延長參與社會(huì)生活的時(shí)間，同時(shí)，當(dāng)人們需要幫助時(shí)，能獲得充分的保護(hù)、保障和照料。從這個(gè)理念出發(fā)，養(yǎng)老服務(wù)不僅涉及生活照料、衛(wèi)生醫(yī)療方面，在精神慰藉、克服數(shù)字鴻溝、幫助社會(huì)參與等方面也有很多需要做的工作。
第二個(gè)主要是希望解決提升養(yǎng)老資源配置效率、防止浪費(fèi)的問題。養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展是一項(xiàng)投入較大的工作，無論是硬件設(shè)施建設(shè)還是人員隊(duì)伍培養(yǎng)都需要大筆資金。作為公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一，養(yǎng)老事業(yè)的主要資金來源是政府，準(zhǔn)確估計(jì)需求很重要，要把好鋼用在刀刃上。
在這兩個(gè)基礎(chǔ)問題之上，養(yǎng)老事業(yè)的籌資問題、隊(duì)伍建設(shè)問題、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合問題、普惠與多樣性需求兼顧等問題也亟待解決。
《21世紀(jì)》：例如在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位增長方面，有哪些需要提前考量規(guī)劃的內(nèi)容？
楊昕：以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位建設(shè)為例，目前的做法是按照全部人口中60歲及以上人口的一定比例，在全部機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位中規(guī)定基本床位的比例。
以上海為例，2021年到2023年期間，上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)從15.86萬張?jiān)黾拥?6.69萬張，但根據(jù)《上海市養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告》的數(shù)據(jù)，機(jī)構(gòu)入住率是在下降的，目前尚不到50%。
雖然由于建設(shè)周期的原因，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位建設(shè)需要打一定提前量，特別是未來10到15年，上海大概率進(jìn)入高齡化快速上升的階段，床位建設(shè)需保持一定節(jié)奏，但比例的合理性可能還是有再思考的空間。
失能老人照護(hù)社會(huì)化服務(wù)是主流
《21世紀(jì)》：11月8日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，強(qiáng)化以失能老年人照護(hù)為重點(diǎn)的基本養(yǎng)老服務(wù)。失能老年人照護(hù)是不是我國老齡化進(jìn)程中的難題之一？
楊昕：失能老人照護(hù)的確是我國老齡化進(jìn)程中的難題之一。失能老人需要的照護(hù)強(qiáng)度高、時(shí)間長、專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)硬件設(shè)施以及護(hù)理人員隊(duì)伍都有較高要求。由于人口基數(shù)大，即使失能老人占比并不算高，絕對(duì)規(guī)模上也不小。
根據(jù)民政部相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2023年底，我國失能老年人規(guī)模約3500萬，占60歲及以上老年人口的11.6%，而到2035年規(guī)模有可能上升到4600萬。隨著我國家庭核心化、小型化，失能老人的照護(hù)工作由家庭成員承擔(dān)顯然不可能，此類服務(wù)的社會(huì)化提供將是主流。
《21世紀(jì)》：從制度上來說，失能老年人照護(hù)還有哪些地方應(yīng)該進(jìn)一步完善？
楊昕：一是要加大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的支持力度，加快推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)深度融合，通過鼓勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的深度合作，提升現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)療護(hù)理水平。
二是要進(jìn)一步完善不同保障制度的銜接、合作、轉(zhuǎn)續(xù)，盡可能幫助失能老人及其家庭減低經(jīng)濟(jì)壓力，特別是困境家庭老年群體，這里涉及長期照護(hù)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)及其他相關(guān)老年社會(huì)福利等。
三是提升養(yǎng)老護(hù)理人員隊(duì)伍的專業(yè)化水平，以提升服務(wù)質(zhì)量，這里既包括拓展職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置，也包括對(duì)現(xiàn)有人員的職業(yè)培訓(xùn)，還有對(duì)于失能老人家庭成員的基本知識(shí)和技能的普及。
四是學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于失能老人承擔(dān)照護(hù)工作的家庭成員予以支持，包括資金補(bǔ)貼、喘息服務(wù)及技能培訓(xùn)，以鼓勵(lì)家庭成員居家承擔(dān)更多的照料工作。
長護(hù)險(xiǎn)擴(kuò)面需提前留政策接口
《21世紀(jì)》：目前我國正在推進(jìn)建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。但是從各地的情況來看，一方面老齡化程度不一，另一方面財(cái)政現(xiàn)狀也有差別。在推進(jìn)建立長護(hù)險(xiǎn)過程中應(yīng)該注意哪些問題？
楊昕：自2016年我國在15個(gè)城市開展長護(hù)險(xiǎn)的試點(diǎn)工作以來，各地都積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，并形成了符合自身特點(diǎn)的模式。但各具特色的試點(diǎn)使得這項(xiàng)政策的碎片化情況較為嚴(yán)重，各地在參保范圍、籌資渠道、保障水平、保障享有評(píng)估等方面都不同，為今后的擴(kuò)面等帶來障礙。
從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的角度來看，統(tǒng)籌層面高、風(fēng)險(xiǎn)池大，分散風(fēng)險(xiǎn)的效果相對(duì)更好，則會(huì)提高社會(huì)保險(xiǎn)的穩(wěn)定性。因此，在推進(jìn)建立的過程中一方面要避免各地政策的差異過大，盡可能從現(xiàn)有的各地模式中提煉出共性，且需提前留有政策接口；另一方面也要賦予地方政府一定的自主權(quán)力，避免因一刀切帶來的不適。
在推廣建立的過程中需要注意區(qū)別長期護(hù)理保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、老年人社會(huì)福利等的不同，盡可能減少不同保險(xiǎn)和社會(huì)福利之間的重疊。隨著我國老齡化、高齡化程度的加深，長期護(hù)理保險(xiǎn)的重要性會(huì)上升，因而制度設(shè)計(jì)需從長期、連續(xù)、可調(diào)等角度考慮，且要加強(qiáng)社保、民政、衛(wèi)健、財(cái)政等部門的協(xié)作。
《21世紀(jì)》：上海作為我國最早開展長護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)城市之一，有哪些經(jīng)驗(yàn)探索？
楊昕：上海的長護(hù)險(xiǎn)服務(wù)以政府直接參與為主，實(shí)施與經(jīng)辦不依靠其他保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。上海的長護(hù)險(xiǎn)需求評(píng)估與國家標(biāo)準(zhǔn)相比更為詳盡，申請(qǐng)人的精神健康水平也包括其中。在享有服務(wù)方面，對(duì)于服務(wù)時(shí)長和內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，盡量避免與生活類的居家上門服務(wù)出現(xiàn)重疊，以免浪費(fèi)公共資源。
上海在長護(hù)險(xiǎn)服務(wù)提供的過程中充分利用互聯(lián)網(wǎng)、AI技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)的多場(chǎng)景應(yīng)用，提升服務(wù)可及性、便利性。上海醫(yī)保局牽頭制定多種管理規(guī)范與操作規(guī)程，盡可能解決由于人為因素造成的偏差，以保證評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和一致性。
《21世紀(jì)》：你對(duì)失能等級(jí)評(píng)估制度、拓寬養(yǎng)老服務(wù)人才來源渠道方面有哪些建議？
楊昕：關(guān)于拓展養(yǎng)老服務(wù)人才來源，無非是培養(yǎng)、引進(jìn)兩個(gè)渠道。培養(yǎng)又包括職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，前者要豐富中等高等職業(yè)院校的專業(yè)設(shè)置，根據(jù)現(xiàn)有專業(yè)隊(duì)伍存在的短板設(shè)計(jì)不同學(xué)習(xí)時(shí)長的課程，而這種學(xué)校培養(yǎng)不一定在本地，也可在外地進(jìn)行定向委托培養(yǎng)等；后者則是注重在現(xiàn)有從業(yè)人員隊(duì)伍中進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，通過分等級(jí)的職業(yè)資格證書以及相應(yīng)的薪酬體系來鼓勵(lì)促進(jìn)現(xiàn)有從業(yè)人員對(duì)提升自身專業(yè)技能的積極性。
從引進(jìn)這個(gè)渠道來說，一方面是直接引進(jìn)成熟的專業(yè)人員，另一方面是引進(jìn)有經(jīng)驗(yàn)的職業(yè)教育和培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)。
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 2024-11-30
采訪專家：楊昕，上海社會(huì)科學(xué)院研究員
